出入国管理及び難民認定法、いわゆる入管法とは
出入国管理及び難民認定法（入管法）とは、日本国に入国、または日本から出国するすべての人の出入国の公正な管理を図るとともに、難民の認定手続きなどを整備することを目的とした法律のことです。
具体的には、日本国への入国、帰国、日本国からの出国、外国人の日本国在留に関係する許可要件や手続き、在留資格制度、不法入国、不法在留に関連する罰則などや、難民条約、難民議定書にもとづく難民認定制度などを定めた日本の法律ということになります。
所管官庁は、法務省となっています。
公正な出入国在留管理
外国人を日本の社会に適切に受け入れて、日本人と外国人がお互いに尊重し合って、安全で安心に暮らせる共生社会を実現することが目的となっています。
したがって、誰もが、入国、在留が認められるわけではありません。テロリストや日本の法律を守らない人など、受け入れることが好ましくない外国人については、入国や在留を認められません。
法律にもとづいて、来日の目的などを確認して、外国人の入国や在留を認めるかどうかが判断されます。
入国や在留が認められた外国人は、認められた在留資格、在留期間の範囲内で活動することができます。
在留資格を変更したい場合や、在留期間を超えて滞在したい場合は、許可を受ける必要があります。
在留資格や在留期間などの審査によって、外国人の出入国や在留の公正な管理をしています。
好ましくない外国人の入国や在留を認めないことは、国の主権であり、国際法上の原則として、日本以外の外国でも行われています。
外国人の退去強制
日本に在留する外国人の中には、他人の名義の旅券を使うなどして、日本に入国する不法入国者、在留期間を超えて国内に滞在している者、不法残留者、許可がないのに就労している人、不法就労などがいます。
これらは、入管法上の退去を強制する理由となるだけでなく、犯罪として処罰の対象になります。法律に違反した外国人は、法律の手続によって、原則的に、強制的に国外に退去させられます。
退去させるかどうかの判断は、違反の事実のほか、外国人の事情を考慮して判断されます。
例外的ですが、退去しなければならない外国人であっても、家族状況などが考慮されて、在留を特別に許可される場合もあります。これを在留特別許可と言います。
許可されなかった外国人は、原則どおりに強制的に国外に退去させられることになります。
難民の認定
日本は、難民の地位に関する条約（難民条約）、難民の地位に関する議定書に加入して、難民認定手続きに必要な体制を整え、必要な制度の見直しを行っています。
日本に在住の外国人から難民認定の申請があった場合には、難民か否かの審査が行われて、難民と認定された場合は、定住者の在留資格が許可されるなど、難民条約にもとづく保護が与えられます。在留資格「定住者」の場合は、就労目的の在留資格とは違い、就労先も就労内容にも制約はありません。
難民には該当しない場合でも、法務大臣の裁量において、人道上の配慮などで、日本への在留が認められることもあります。難民とは、人種、宗教、国籍、もしくは、特定の社会的集団の構成員であること、または、政治的意見という難民条約で定められている理由のいずれかによって、迫害を受けるおそれがある外国人のことになります。
入管法改正の背景
1982年 難民認定手続への対応
難民条約・難民議定書へ加入して、1982年から出入国管理令に難民認定関連手続に関する条項が追加され、難民と称する者が条約や議定書上の難民に該当するかどうかの認定業務を、法務省入国管理局が担当することとなりました。
1990年 在留資格の再編
在留資格の名称が「人文知識・国際業務」「短期滞在」「日本人の配偶者」などの具体名となって、上陸許可証印には日本語表記とともに、英語訳が表示されるようになり、わかりやすくなりました。「定住者」の在留資格が創設されて、日系3世まで、就労可能な地位が与えられました。
2001年 フーリガン対策
2002年のFIFAワールドカップにおいて、海外からフーリガンの大量流入が懸念されて、対策として、2001年の改正で「フーリガン条項」が追加されて、フーリガンの上陸拒否が可能となりました。
2004年 出国命令制度の創設
不法滞在をしている外国人の退去処分で、過去に退去強制がないこと、出入国管理および難民認定法以外の犯罪がない者、帰国の意思を持っており、自ら出頭したことなどの要件に該当する者に対して、退去強制手続きではない方法で、日本から出国させる制度が創設されました。ただし、偽造パスポートなどによって入国した者は対象となりません。
2005年 難民審査参与員制度の導入
この制度は、日本の難民受入れ人数は他の主要国に比べて少なく、日本の難民認定の基準が厳格すぎるという諸外国からの批判に応えるために、新設されることになりました。
法務省に属さない法曹（裁判官・検察官・弁護士）や学識経験者のなかから、法務大臣が任命して、難民の不認定処分への審査請求に対して、難民を主張する申立人などの陳述の期間を与える審尋をしたりする制度ということになりました。
2007年 入国審査での指紋採取・写真撮影
外交特権を有する者、政府招待者、特別永住者、16歳未満の者、それ以外の外国人は、入国審査において、原則として、指紋採取機により、両手の人差し指の指紋採取（生体認証）と顔写真の撮影が義務化されました。これは、外国人の犯罪の増加、退去強制者の不正再入国防止のために実施されています。
2009年 外国人登録制度の廃止と新たな在留管理制度の導入
「出入国管理及び難民認定法及び日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者などの出入国管理に関する特例法の一部を改正するなどの法律」が国会で可決して、成立しました。
在留カードの交付など、新しい在留管理制度の導入を始めて、特別永住者証明書の交付、研修・技能実習制度の見直し、在留資格「留学」と「就学」の一本化、入国者収容所等視察委員会の設置などがありました。
2014年 在留資格と上陸審査の緩和
国会において改正法案が成立して、在留資格における次の改正が行われました。
「高度専門職」の創設
「高度人材」に加えて、同様の優遇措置を与える「高度専門職1号」および「高度専門職2号」の在留資格が新たに創設されました。
「投資・経営」査証の一部改正
「投資・経営」に改正後は、日系企業の経営・管理を行う場合にも「投資・経営」が付与されることになりました。資格名称も「投資・経営」から「経営・管理」へ変更されました。
「技術」「人文・国際」査証の一本化
理科系分野の知識を必要とする業務は「技術」が、文科系分野の知識を必要とする業務は「人文知識・国際業務」が交付されていたが、改正後はこれらの区分が撤廃され、新たな在留資格として「技術・人文知識・国際業務」が創設されました。
「留学」査証の一部改正
「留学」の対象に小・中学校が追加された。
2018年 在留資格「特定技能1号」「特定技能2号」の創設
国会で｢出入国管理及び難民認定法および法務省設置法の一部を改正する法律｣が成立し、2019年に施行されました。
新たな在留資格として「特定技能1号」「特定技能2号」が創設されました。特定技能は、技能実習からの移行が可能になっています。技能実習生は、最長で5年しか日本に在留できません。
その後は、必ず本国（母国）へ帰らなければなりませんでした。技能実習から特定技能への移行が可能になったことで、母国に帰らずに引き続き働いてもらうことが可能になりました。
特定技能1号
不足する人材の確保を図るべき産業上の分野の知識や経験を要する技能を要する業務に従事する外国人向けの在留資格ができて、農業、漁業、飲食料品製造、外食、介護、ビルクリーニング、素形材・産業機械・電気電子情報関連製造業分野、建設、造船・舶用工業、自動車整備、航空、宿泊の12業種で受け入れることになりました。
特定技能2号
同分野に属する熟練した技能を要する業務に従事する外国人向けの在留資格が創設されました。技能実習制度との違いは、同一職種なら転職などが可能となった点です。
入管法改正の必要性
これまでの現行入管法の課題（入管法改正の必要性）としては、次の点があげられました。
課題（問題点）
入管法の退去を強制する理由に該当した場合、退去を拒む外国人（送還忌避者）がいるという実態がある。
令和3年12月末で、3,224人、中には日本で罪を犯した前科者も存在する。この3,224人中、1,133人が前科となり、515人が懲役1年超の実刑前科ありとなっている。
令和4年12月末時点では、送還忌避者の数は、4,233人まで増加しています。
- 現行法下での外国人強制退去の妨げ。
- 難民認定手続き中の者は送還が一律停止。
- 現行法では、難民認定手続き中の外国人は、申請の回数や理由などを問わず、また重大な罪を犯した者やテロリストなどでも、退去させることができない（送還停止効）。
- 退去を拒む自国民の受取を拒否する国の存在。
- 退去を拒む自国民の受取を拒否する国があって、退去を拒む者をそのような国に強制的に退去させる手段がない。
- 送還妨害行為による航空機への搭乗拒否。
- 他の乗客や運航の安全等を確保するため、機長の指示により搭乗拒否されることがあり、退去させることが物理的に不可能になる。
- 現行入管法では、退去が確定した外国人は、退去までの間、収容施設に収容することになっているが、退去を拒み続け、難民認定申請を誤用・濫用するなどして、退去させることができなくなり、収容が長期化することもある。
- 現行入管法では「仮放免」制度を使うことで収容の長期化を防止することもしていますが、もともと「仮放免」は健康上の理由などがある場合に一時的に収容を解除する制度なので、逃亡などを防止する手段が十分でなく、仮放免された外国人が逃亡する事案が多く発生している。
- 難民条約上、難民に該当するには、人種、宗教、国籍、特定の社会的集団員、政治的意見のいずれかの理由で迫害を受けるおそれがあることが必要となっていますが、この5つの理由に該当しない場合は、条約上の難民に該当しません。このため、難民に準じて保護すべき紛争避難民などを保護する制度がないので、紛争避難民などを保護する制度が不十分といえる。ウクライナ避難民の受け入れは、人道上の配慮にもとづく緊急措置として、法務大臣の裁量によって保護している。
入管法改正の変更点
外国人の収容関係
外国人の収容や送還に関するルール変更の改正入管法が、2023年6月9日に成立しています。
難民認定申請の期間中は、送還が認められていませんでしたが、改正後は、3回目以降の申請者に対して、相当な理由で認められない場合は、母国へ送還されることになります。
改正の理由としては、難民認定の申請に上限を設けていないことによって、難民認定申請を繰り返し、送還を逃れようとすることがあるためという理由です。
具体的には、3年以上の実刑に処せられた者は、難民申請中であっても送還が可能で、さらに、テロリストなどは、たとえ難民申請中であっても、送還を可能としています。
ウクライナ避難民など、難民には該当しない外国人の内、紛争などから逃げて来た人を補完的保護の対象者として入国を許可できるようになります。
送還を妨害した人などに対する罰則なども新設されます。
入管施設への収容は、3カ月ごとに見直しが行われます。
施設に収容された外国人に対して、支援者や親族などの監理人をつけることで、施設外での生活を認める監理措置制度が新設されます。
親族や知人など、退去強制対象者の監督等を承諾している者を監理人として選んで、その監督のもとで逃走を防止して、収容せずに退去強制手続きをすすめるというものです。
被収容者の収容を3か月毎に見直して、収容の必要のない者は監理措置に移行する仕組みを導入しました。
保護すべき外国人
補完的保護対象者の認定制度
難民条約上の難民ではないけれど、紛争避難民などが「難民に準じる保護すべき外国人」として「補完的保護対象者」と認定し、保護する手続きを設けています。
在留特別許可の手続きを一層適切なものに
在留特別許可の判断にあたっては、考慮すべき事情を明確化しています。許可がおりなかった場合には、その理由が通知されることになっています。
難民認定制度の運用を一層適切なものに
法改正事項ではないが、難民認定のために考慮すべきポイントを整理する取組みをすすめています。日本での先例や裁判例を踏まえ、国際連合難民高等弁務官事務所（UNHCR）発行の文書や諸外国の公表する文書なども参考にして、「迫害」などの難民条約上の難民の定義そのままでは必ずしも具体的意義が明らかではない文言の意義についてより具体的に説明して、判断にあたっています。
難民の出身国情報をより一層充実する取組
- 申請者の出身国情報や本国情勢などの情報を把握するためには、UNHCRなどの関係機関と連携して、積極的に収集し、難民にあたるかどうかを判断する上で活用する。
- 職員の調査能力向上のための取組をすすめる。
- 申請者が難民にあたるかどうか調査を行う難民調査官には、出身国情報の活用方法や調査の方法などに関する研修を行うことなどによって、一層調査能力を高めています。
送還忌避問題の解決
送還停止効とは、難民認定手続き中の外国人の強制送還が停止されることで、審査中は審査されるまでの期間はどんな理由であっても強制送還することをしないということです。
この「送還停止効」により、犯罪者やテロリストなど危険な人物でも退去させることができないということになりますので、入管法の改正により送還停止効に例外が設けられました。
送還停止効の例外
次の者については、難民認定手続き中であっても退去させることを可能にする
・難民認定申請が3回目を超えている
・3年以上の実刑に処されている
・テロリストなど
ただし、3回目以降の難民認定申請者であっても、難民や補完的保護対象者と認定すべき相当の理由がある資料を提出することによって、例外として、送還は停止することになります。
強制退去を命令する制度の設立
強制退去させることができない外国人に退去を命令する制度が設けられました。
この制度により、次の者に限っては、一定の要件のもとで定めた期限内に日本から退去することを命令することができます。
・国際的にごく一部であるが退去を拒む自国民を受け取らない国を送還先とする者
・大声を出したり暴れるなど、過去に実際に航空機内で送還妨害行為におよんだ者
退去の命令に従わなかった場合は罰則を設けます。これにより、自らすすんで帰国するように促します。
そもそも、この強制退去を命令する対象は必要最小限に限定していて、強制退去を拒んでいるひとすべてを処罰するものではありません。
対象となる外国人に対してのみ、自発的に帰国するよう促すための対応ということになります。
帰国をうながされた外国人のうち、要件に当てはまる場合は日本から退去した後に再び日本に入国できるようになるまでの期間（上陸拒否期間）が短縮されます。この対策によって、多くの外国人は、自発的に帰国するようになります。
収容をめぐる問題の解決
- 収容に代わる「監理措置」制度を設ける。
- 親族や知人など、本人の監督などを承諾している者を「監理人」として選んで、その監理のもとで、逃亡などを防止しつつ、収容せずに退去強制手続を進める「監理措置」制度を設ける。
- 逃亡のおそれなどの程度と本人への不利益の程度も考慮して、個別事案ごとに収容の要否を見極め、収容か監理措置かを判断することとする。
- 監理措置がついた本人と監理人に必要事項の届出などを求めることになりますが、これにより負担が重くなりすぎないよう、監理人の義務については限定的にする。
- 収容の長期化を防止するために、収容されている者について3か月ごとに収容の要否を見直して、収容の必要がない者は、監理措置に移行する仕組みを導入する。
- 改正法においては、個別事案ごとに収容か、監理措置かを選択することとなって、これによって、「全件収容主義」は抜本的に改められることとなる。
- 仮放免制度の在り方を見直す。
- 健康上の理由や人道上の理由などによって、収容を一時的に解除する措置として、監理措置との使い分けを明確にする。
- 仮放免請求の理由が健康上によるものである場合は、健康状態に配慮すべきことを法律上に明記し、医師の意見をきくなどする。
- 収容施設における適正な処遇の実施を確保するための措置を講じる。
- 常勤医師を確保するために支障となっている規定について、特例を設けて、兼業要件などを緩和する。
- その他、収容されている者に対しては、健康診断を3か月ごとに実施、職員に人権研修を実施するなど、収容施設内における適正な処遇の実施の確保のために必要な規定を整備する。
入管法改正の問題点
外国人の収容を見直す入管法、出入国管理および難民認定法の改正案が成立しました。
野党や市民団体、国際社会から人権上の問題点が指摘されました。改正された入管法は、要約すると次のとおりとなりました。
（A）難民認定の申請中は、送還が認められていませんでしたが、3回目以降の申請者については相当な理由を示さなければ本国への送還が可能になった。
（B）難民には該当しないが紛争などから逃れて来た人を補完的保護の対象者として受け入れる。
（C）送還を妨害した人などに対する罰則も設けられた。
（D）監理措置は収容の代わりに監理人として入管庁が認める団体や弁護士の監督のもとで生活して、収容される人も3か月ごとに監理措置に移行するか見直しが行われる。
議論となったのは、（A）の3回以上難民申請をした人の送還を可能にする法律です。
（A）の理由として、入管庁は難民でない人が送還を免れるために申請を繰り返す濫用を防ぐためとしていますが、支援の弁護士や市民団体は、日本は、1、2回の申請で難民と認定される事例は極めて少なく、3回以上の申請者を本国に送還してしまうと、本当に保護を求めている難民を見落としかねないと反対しました。
複数回の申請者が難民認定された事例も少なくないとのことでした。
日本の難民認定率は先進国の中では極めて低くて、他の国で認定される事例でも日本では認定されないというのが一般的です。
このように難民申請中の人を送還すれば祖国で迫害を受ける恐れがあり、難民条約をはじめとする国際法違反だと国連機関などは指摘しています。
ただし、収容の問題もありましたが、入管施設での収容期間の長期化が問題となって、政府は迅速な送還のために法案の成立をめざしましたが、名古屋の入管に収容されていたスリランカ人女性、ウィシュマ・サンダマリさんが十分な治療を受けられずに死亡したために入管への批判が高まり法案の採決は見送られて、衆議院の解散によって廃案になりました。
（D）については、改正案では非正規滞在者に対して、収容に代わるものとして監理措置制度を新設や親族や弁護士などを監理人とすることによって収容施設以外で生活できるとしていますが、監理人を決めるのは、入管であり、どこの誰が対象となるのかの基準がはっきりしていないという指摘があります。
また、収容施設から出ることができても就労は認められずに、生活手段が確保できないという指摘をする人もいます。
まとめ
難民制度の濫用によって問題のある外国人を強制退去させることができなかったり、強制送還が困難になっている状況を改善するために入管法が改正されました。
この改正では、保護すべき外国人はしっかりと保護し、在留が認められない外国人はすみやかな退去を命じることができ、収容する場合は適正に収容することができるようになりました。
新しく新設された在留資格「特定技能」は技能実習からの移行が可能になるので、これまで期間を満了したら必ず帰国しなければならなかった技能実習生が帰国することなく引き続き日本で働き続けることができるようになりました。
特定技能への移行は業種によって細かく設定された要件がありますので、スムーズに移行するためには行政書士などの専門家に相談することをおすすめします。
